Одинцов Павел Константинович - кандидат педагогических наук, профессор, член-корреспондент Международной академии наук педагогического образования, проректор Барнаульского государственного педуниверситета, заведующий кафедрой управления развитием образования, руководитель центра по обучению менеджеров образования и научно-педагогических кадров БГПУ. Каракозова Елена Николаевна - научный сотрудник лаборатории дистанционного обучения Барнаульского государственного педагогического университета.

Информационные модели в области управления образованием (исторический очерк) Информационные модели управления образованием в США Интерес, проявляемый к американскому опыту управления не случаен. В значительной степени он обусловлен тем, что вся современная система управления России развивается с активным использованием американского опыта, основанного на принятии управленческих решений в условиях рыночных отношений. Остановимся, вначале, на общих проблемах информатизации управления (вопросам использования информационных технологий и управления информационными ресурсами), а затем опишем одну из предлагаемых информационную модель управления образованием на федеральном уровне. Как показывают отчеты главного контрольно-финансового управления Соединенных Штатов (2), федеральное правительство тратит ежегодно свыше 20 миллиардов долларов на новые технологии - и еще десятки миллиардов на эксплуатацию существующих систем. Однако большинство учреждений так и не имеют ключевой информации, необходимой для анализа программных задач, управления ресурсами учреждения, контроля расходов и показа результатов, поддающихся оценке. Эти проблемы, по мнению экспертов, проистекают из слабости управления. Высшие федеральные чиновники продолжают не замечать стратегическую роль информационных технологий в реорганизации работы учреждений. Решение этих проблем, главным образом, зависит от способности высшего руководства учреждений как определять стратегические направления для совершенствования, так и эффективно управлять потенциалом информационных ресурсов своего учреждения. Рассмотрим проблемы, которые заставляют федеральные органы пытаться строить более эффективные информационные системы. Среди них одна из наиболее острых, это отсутствие ключевой информации. Информационные проблемы отягощают большинство федеральных программ. Даже будучи доступными и введенными в автоматизированную систему, данные могут оказаться рассеянными по многим отдельным информационным системам, что усложняет для руководителей анализ сложных задач программы, разработку адекватной политики или надежное оценивание эффективности работы учреждения. Приведем несколько примеров:

Здравоохранение: Расходы национальной системы здравоохранения достигли в 1990 г. 666 миллиардов долларов, составив свыше 12% ВНП. Свыше 42% этой суммы финансируются из общественных фондов. К концу нынешнего десятилетия расходы, как ожидается, превысят 16% ВНП. Слабые информационные системы усугубляют текущий кризис в финансировании здравоохранения. "Медикэйр", например, ошибочно выплатил свыше миллиарда долларов за услуги, уже покрытые другими страховыми учреждениями, не в последнюю очередь из-за неверных данных. В более широком контексте, отсутствие полноценной статистики ограничивает возможности получения ключевых данных, необходимых для проведения качественной политики в области здравоохранения.

Образование: Министерство образования с ежегодным бюджетом свыше 29 миллиардов долларов контролирует почти 200 отдельных программ и обеспечивает федеральные фонды штатам и местным органам для образования слабых детей, помощи инвалидам и финансирования более высокого образования молодых американцев. Однако министерство не обладает ключевой управленческой информацией, с помощью которой можно оценивать эффективность этих программ и переориентировать их по мере необходимости.

Сбор и связывание данных из отдельных информационных систем может быть особенно сложным. По мере того, как отдельные задачи программ становятся все более взаимосвязанными, менеджерам все чаще приходится обобщать данные, собираемые по всему ведомству, для того, чтобы анализировать взаимопересекающиеся задачи. Однако данные обычно рассеяны по множеству независимых изолированных информационных систем, созданных в разное время для обеспечения специфических потребностей отдельных учреждений. Эти системы обычно не имеют единых стандартов представления данных, стандартов обработки или стандартов информационного обмена, что делает электронный обмен информацией затрудненным или вообще невозможным.

Создание и развитие правительственных информационных систем представляет собой трудный и сложный процесс. Снова и снова проекты сталкиваются с серьезными проблемами. Системы создаются с опозданием, отказываются работать как планировалось и стоят они дороже, чем ожидалось.

Американские эксперты, в качестве главной причины, сдерживающей широкое использование информационных систем выдвигают следующую - слабое управление.

Хотя информационные проблемы могут быть сложными и разнообразными, они обычно отражают базовую слабость в руководстве и организации. Высшие руководители учреждений и ведомств не уделяют достаточное внимание роли информационных технологий в достижении фундаментального улучшения работы учреждения.

Не последнюю роль в медленных темпах или даже провале ряда проектов сыграло отсутствие стратегического мышления.

Требование быстрых решений для сложных задач работает против стратегического планирования - базы эффективного управления информационными ресурсами.

Успешная модернизация основывается на стратегическом анализе того, что учреждение должно делать, в каком состоянии оно находится сейчас, и где оно должно находиться в будущем, чтобы отвечать поставленным перед ним задачам. Хотя большинство учреждений имеют базовые положения, определяющие общие задачи, многие руководители не делают следующий шаг: анализ текущих рабочих процессов для определения наиболее слабых мест и выработки путей реорганизации для достижения долговременных улучшений в работе. Такой анализ представляет собой в точности то, что делают многие успешно работающие частные организации.

Однако даже хорошо спланированные усилия по модернизации применения информационных технологий могут быть существенно подорваны федеральной системой закупок и формирования бюджета.

Цели данного процесса разумны - поставлять индивидуальные системы, работающие именно так как задумано, в срок и за разумную цену. Процесс регулярно отказывается отвечать указанным целям, поскольку он не учитывает реальностей разработки информационных систем.

Процесс управления закупками часто работает хорошо при приобретении легко формулируемых требований к технике и задачам, однако он не обеспечивает определение степени риска и управление риском, что является основным в разработке больших систем. Крупномасштабные системы чрезвычайно сложны и требуют много лет на проектирование, разработку, тестирование и установку.

Решением проблемы является - стратегическое управление.

Стратегическое управление информационными ресурсами включает в себя, прежде всего, создание стратегического базиса для изменений.

Реализация такой философии требует стратегического базиса, который может служить учреждению много лет. Этот базис основывается на задачах учреждения, анализе практики работы и долгосрочном планировании информационных технологий. Рабочая концепция должна упрощать и направлять рабочий процесс. Создание стратегического базиса должно всегда предшествовать разработке и приобретению автоматизированных систем. Без этого модернизации технологии неизбежно превращаются в ряд полумер, которые меняют направление или заменяются другими каждые несколько лет.

Очень часто в центр рассмотрения проблемы ставится стоимость приобретения систем. Хотя важность стоимости неоспорима, более базовый управленческий вопрос становится критическим. Насколько адекватно планируемые проекты внедрения информационных технологий поддерживают фундаментальные долгосрочные улучшения в программах учреждения, его деятельности и обеспечении служения обществу.

Вторая рекомендация, это укрепление руководства и управления информационными ресурсами.

Эффективное управление информационными ресурсами существенно для реализации потенциальной производительности и эффективности достижимых современными технологиями. Решение этой задачи включает три компонента: руководство информационными ресурсами, организация и ресурсы.

Рассмотрим, реализацию данного подхода при решении интересующей нас задачи - создании информационной системы управления образованием.

Требования к информации педагогической системы

Для построения информационно-управляющей системы авторы (6) предлагают исходить из следующих требований к информации, циркулирующей в рамках педагогической системы:

- требования федеральной отчетности;

- требования департамента образования (уровень штата);

- управление школьными районами.

Сформулировать достаточно точные формальные определения непросто на любом уровне.

Статистическая отчетность на федеральном уровне собирается для следующих основных целей:

- информировать правительство о состоянии образования в стране;

- уровнять возможности отдельных штатов в деле образования за счет предоставления субсидий.

Поэтому, требования федеральной отчетности это, прежде всего, информация о количестве районов, длительность учебного года, количество учащихся по классам. А также, дополнительные требования, главным образом, в отношении зарплаты, стоимости эксплуатации зданий, капитального строительства и выплате долговых обязательств. Даже финансовая картина, разнится в зависимости от принятой в данном штате схемы финансирования образовательных учреждений. Возникшая проблема сопоставимости и совместимости данных, в результате, приводит к тому, что каждое образовательное учреждение собирает больше данных, чем действительно нужно. С этим приходится мириться, поскольку информация используется в принятии как политических, так и финансовых решений - кому и в каких размерах оказать финансовую помощь, а также в проектировании использования этой помощи.

Информация, необходимая на уровне штата, служит для того, чтобы распределять и контролировать использование субсидий штата. Совет по делам образования нуждается в соответствующих данных для того, чтобы принимать решения, имеющие для школ силу закона. В этом случае приходится организовывать специальную отчетность для проверки выполнения этих постановлений.

Довольно часто информация на этом уровне собирается для проведения научных исследований.

Местные органы управления собирают и используют огромное количество информации. Она включает сведения об отдельных учащихся, учителях, различных деловых документах и т.д. Информация на этом уровне содержит гораздо больший объем деталей, чем та, что передается в вышестоящие организации. Проблемы информационных систем на этом уровне связаны скорее с определением форм и связей данных, чем с размножением ненужных документов.

Информационная модель педагогической образовательной системы США

Исходя из предложенной иерархии управления (заметим, что, принципиально, она ничем не отличается от российской) предлагается следующая информационная модель педагогической образовательной системы США.

Педагогическая информационная система содержит пять подсистем:

(1) Подсистема УЧЕНИК, включающая следующие подзадачи:

- Документирование данных об учащихся (набор сведений, необходимый для определения процесса обучения ученика, дополненный текущей информацией о его склонностях и физическом состоянии).

- Составление расписания (комплекс, позволяющий сопоставить запросы и желания отдельных учащихся с имеющимися в наличии материальными возможностями и педагогическим персоналом).

- Статистические данные об учащихся (количество учащихся по классам, количество посещений, сводная информация о транспортировке учащихся и т.д.).

- Отчеты о посещаемости и оценках учащихся (составление отчетов по принципу отклонения, где регистрируется отсутствие каждого отдельного учащегося, а также автоматический контроль успеваемости на основе тестов).

Возможности автоматического контроля знаний учащихся существенно расширяются при использовании Internet и, более того, появляется возможность объективного оценивания учащимися своих возможностей через единую федеральную систему тестов, а также тестов, предлагаемых высшими учебными заведениями.

(2) Подсистема КАДРЫ, включающая следующие подзадачи:

- Документирование данных о каждом работнике школы (идентификационные данные работника, сведения о заработной плате, стаже работы, нагрузке и квалификации).

- Аттестация (распределение персонала для аттестации, в соответствии с существующими в данном штате стандартами, присуждение званий и фиксация уже имеющихся).

- Распределение нагрузки (осуществление контроля за соответствием между квалификацией учителей и выполняемой ими работой).

(3) Подсистема УЧЕБНЫЕ ПРОГРАММЫ, которая рассматривается либо как побочный продукт работы подсистем УЧЕНИК и КАДРЫ, либо как система, содержащая информацию об учебных программах. В любом случае, необходимо иметь комплекс программно-технических средств, обеспечивающих сбор и доступ к подобной информации.

(4) Подсистема ФИНАНСЫ, включающая следующие подзадачи:

- Составление бюджета (если раньше школьный бюджет формировался на основе фактически произведенных затрат, то при новом подходе к бюджету, так называемом "программном бюджетировании и планировании" финансовая подсистема строится не на основе фактически сделанных затрат, а в соответствии с поставленными целями).

- Расчет заработной платы (типовая для всех областей использования компьютеров задача).

(5) Подсистема МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ включающая следующие подзадачи:

- Недвижимость (к недвижимому имуществу относится территория и строения на ней. В системе производится учет такой информации, как размер, объем и характерные черты строений. Сюда включают данные о помещениях и их размерах, а также соответствующие планы и карты).

- Основное оборудование (под основным оборудованием подразумеваются учебные лаборатории, различные мастерские, специализированные кабинеты, спортивные сооружения.

Интегрированность педагогической информационной системы

Построенная информационная педагогическая система должна отвечать требованиям интегрированности, то есть все ее составные части должны быть соответствующим образом связаны. Это позволяет без дополнительного сбора информации получать ответы на вопросы, которые не были заранее сформулированы.

В предлагаемой модели это достигается через:

- стандартное кодирование, при котором каждый отдельный элемент кодируется стандартным образом, вне зависимости от его применения;

- связь между массивами информации, обеспечивающая возможность сопоставления информации из разных подсистем;

- использование PPBS - системы планирования, программирования и бюджетирования (7).

Планирование и внедрение информационно-управляющих систем

Независимо от того, используется ли в организации вычислительная техника или нет, информационная система имеется в любой организации. Многие организации, ясно представляющие свои информационные системы, не осознают, что их необходимо постоянно совершенствовать и развивать. В этом разделе будут кратко описаны основные фазы разработки и внедрения информационных систем. Это:

- выбор общего направления и политики разработки;

- разработка;

- внедрение.

Во время первой фазы осуществляется определение ОБЩЕГО НАПРАВЛЕНИЯ ПРОЕКТИРОВАНИЯ информационной системы, организация, распределение ответственности. Определяется потребность в педагогической информационной системе, осуществляется популяризация идей использования информационных технологий, создаются условия для внедрения изменений, к работе над проектированием системы, прежде всего к определению принципов использования и внедрения системы, привлекается обслуживающий персонал.

РАЗРАБОТКА информационной системы проходит ряд обязательных этапов, выполняемых в определенном порядке. Опытный администратор должен понимать, что люди, связанные с технической разработкой системы, обязательно выполняют эти этапы. Поэтому, ему следует принимать участие в планировании уже на начальных фазах работы, если он хочет оказать реальное влияние на развитие информационной системы в соответствии со своими потребностями. Разработка систем проходит через следующие этапы:

- анализ информационной системы. На этом этапе выполняется определение задач, стоящих перед системой, осуществляется описание требований к системе, проводится описание методов работы;

- проектирование информационных систем. На этом этапе разрабатываются подсистемы, обеспечивающие работу с интегрированными массивами, справочно-указательные массивы, определяются потребности в техническом оборудовании (тип компьютеров, линии связи и т.д.). На основе полученной информации производится приблизительный подсчет стоимости и сроков разработки каждой из подсистем;

- описание программ. На этом этапе осуществляется описание алгоритмов, использующихся при вычислениях, входных и выходных форм документов. На этом этапе имеется последняя возможность внести изменения без существенных затрат;

- программирование и отладка. На этом этапе производится написание компьютерных программ и их отладка;

- тестирование. На этом этапе осуществляется экспериментальная проверка разработанных программных комплексов;

- обучение сотрудников. Любое существенное изменение в использовании информации будет касаться большого количества сотрудников, в системе образования к таким относятся практически все работники, однако, фаза обучения редко получает должное внимание. Программу обучения следует подготовить на этапе проведения опытной эксплуатации системы. Она послужит дальнейшему усовершенствованию системы и будет способствовать ее лучшему пониманию конечными пользователями.

После того, как опытная эксплуатация системы подтвердит ее работоспособность, осуществляется переход к заключительной фазе - ВНЕДРЕНИЮ информационной системы. Полный отказ от старой системы и переход к новой возможны лишь по завершению этой фазы. Внедрение предусматривает заблаговременное планирование окончания работы старой системы, а не просто добавление новой. Чаще всего в педагогических информационных системах большая часть данных уже собрана, поэтому необходимо позаботиться о методах их переноса в новую информационную систему.

После внедрения системы работа над ней не заканчивается, поскольку ЭКСПЛУАТАЦИЯ СИСТЕМЫ требует постоянного внимания. Она осуществляется персоналом, не принимающим участия в ее разработке, поэтому совершенно необходимо, чтобы система была полностью документирована, поскольку ни одна система не может эксплуатироваться вечно и неизбежно потребуется ее модификация.

Союзная модель управления образованием

Попытки создания информационных систем управления образованием, имели место и в СССР. Для системы общего среднего и педагогического образования Советского Союза и союзных республик, в соответствии, с решением Государственного Комитета СССР по науке и технике был подготовлен и частично реализован проект отраслевой автоматизированной системы управления (1). Современные подходы к использованию компьютеров в образовании (3, 4, 5) значительно отличаются уже в силу иных задач, стоящих перед образованием. Ряд типовых задач и подходов к их решению, остается неизменным, как для СССР и союзной республики, так и для американского штата (6) и современной России (3, 4, 5).

Предполагалось, что отраслевая автоматизированная система управления (ОАСУ) Министерства просвещения СССР будет представлять собой сложное организационно-техническое объединение органов народного образования, методов управления, нормативных актов и технических средств, которое может быть представлено совокупностью административных, организационных и экономико-математических методов, методического, кадрового, правового, информационного, лингвистического, технического, программного и математического обеспечения, предназначенных для реализации функции управления образованием как автономно, так и в составе общегосударственной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления (ОГАС) и будет предназначена для достижения следующей основной цели:

- совершенствование управления системой просвещения на всех ее организационных уровнях и обеспечение на этой основе наиболее рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, улучшение педагогических, экономических и социальных показателей деятельности как отдельных учреждений и организаций, так и системы в целом.

Достижение цели предполагалось осуществить через:

- совершенствование организационного механизма деятельности органов управления, что, в свою очередь, предполагает: систематизацию целей органов управления всех уровней, совершенствование их организационных структур, наиболее рациональное распределение функций между подразделениями, нахождение наиболее рационального варианта распределения функций между работниками аппарата управления и закрепления его в должностных инструкциях, упорядочения документооборота, рационализацию методов работы с информацией и процедур принятия решений;

- совершенствование учета, планирования и распределения материально-технических, финансовых и трудовых ресурсов на основе применения экономико-математических методов, организационных моделей, средств вычислительной техники и связи;

- сокращения времени и повышением точности обработки первичной статистической отчетности от подведомственных учреждений;

- создание предпосылок более качественного решения сотрудниками аппарата своих функциональных задач, за счет их частичной разгрузки от рутинных и трудоемких операций по обработке информации, составлению отчетов и справок, а также снижение информационной неопределенности при решении задач управления.

Кроме того, ОАСУ призвана была обеспечить:

- автоматизированную обработку первичных статистических, учетных и контрольных сведений подведомственных учреждений и составление на их основе статистических и других отчетов, справок и пр., в различных режимах;

- прогнозирование и организационно-экономическое обоснование трудовых, финансовых и материальных ресурсов на всех уровнях, осуществление оптимизационных плановых расчетов по основным функциям органов управления системы просвещения (размещение подведомственных учреждений, распределение ресурсов, координация действия с прочими образовательными системами);

- проведение комплексного анализа деятельности подведомственных учреждений.

При этом ОАСУ должно было включать в себя функциональную и обеспечивающую части. Не останавливаясь, в связи с изменившимися реалиями, как техническими (смена поколений ЭВМ, развитие сетей передачи данных), так изменением схемы управления образованием, на организационном построении ОАСУ, укажем, что функциональная часть ОАСУ должна была представлять собой совокупность взаимосвязанных задач, в процессе автоматизированного решения которых обеспечивается достижение целей системы. При этом предполагалось построение следующих функциональных подсистем:

- перспективное планирование;

- оперативное управление;

- управление финансовой деятельностью;

- управление организацией труда и заработной платы;

- управление материально-техническим снабжением;

- управление капитальным строительством;

- управление научно-исследовательской деятельностью;

- учет, отчетность и статистика;

- комплексный анализ.

Остановимся подробнее на некоторых из этих подсистем.

Подсистема "Перспективное планирование" была призвана обеспечить:

- подготовку проектов долгосрочных и среднесрочных планов развития отрасли, проводить необходимые для этого расчеты по приему учащихся в первые классы, определению численности учащихся в общеобразовательных школах, вводу в действие школ и дошкольных учреждений, приема в высшие учебные заведения, выпуска из высших педагогических учебных заведений и пр.;

- подготовку перспективных планов развития сети школ, детских садов и других образовательных учреждений;

- определение потребности в педагогических кадрах различных образовательных учреждений;

- прогнозировать динамику изменения нормативов (убыли учителей, отсева студентов педвузов, отсева учащихся школ и пр.) на перспективный период;

- определять потребность отрасли в научных и научно-педагогических кадрах и др.

В подсистему "Управление научно-исследовательской деятельностью" планировалось включить комплекс задач, позволяющих:

- вести учет тематики НИР по запросам народного образования, инициативной тематики, тематики, определяемой постановлениями директивных органов;

- производить расчеты трудовых, материальных и финансовых ресурсов для обеспечения проекта плана НИР по отрасли;

- подготавливать проект плановой тематики НИР;

- обрабатывать результаты экспертной оценки проекта плана НИР ведущими специалистами отрасли;

- осуществлять распределение тематики НИР между организациями исполнителями;

- рассчитывать графики выполнения НИР;

- вести учет и анализ выполнения НИР и др.

В подсистему "Комплексный анализ" предполагалось включить комплексы задач, позволяющие:

- осуществлять анализ результатов деятельности как всей отрасли, так и отдельных учреждений и организаций;

- подготавливать различные аналитические материалы и др.

Предполагалось наличие и отдельных структурных подсистем - "АСУ органами народного образования", "АСУ высшими педагогическими учебными заведениями" и др. Видоизменялся и набор решаемых задач - от решения, в основном, задач перспективного планирования, управлением развитием педагогической науки, анализа содержания и методов обучения, характерного для союзного уровня, к задачам совершенствования сети учреждений просвещения, оценки эффективности и качества учебно-воспитательного процесса, решаемых на районном уровне.

Этот проект так и не был полностью реализован, но многие его положения, а также описанный ранее американский опыт тесно перекликается с принципами информатизации управленческих структур, развиваемых в современной России.

Библиографический список:

1. Быков В.Е., Винограй Э.Г. и др. Автоматизация управления в системе просвещения. Томск, 1984.
2. Вопросы информационных технологий и управления информационными ресурсами. Главное контрольно-финансовое управление США /Серия "Рабочие отчеты". 1992.
3. Концепция информатизации образования //Информатика и образование. 1988. ╣ 6. С.25.
4. Программа информатизации высшего образования России. М.: РосНИИИС, 1993.
5. Проект концепции информатизации образования России. М.: НИИВО, 1992.
6. Garey M., Moir R. Information-Decision Systems in Education, Management Series in Education. Illinois, 1970.
7. Hartley H. Educational Programming-Planning-Budgeting: A System Approach. N.Y., 1968.

---

Содержание